都市計畫審查程序專章於我國實務上之首次實踐─臺北高等行政法院110年度都全字第1號裁定

2022/04/19
都市計畫審查程序專章於我國實務上之首次實踐─臺北高等行政法院110年度都全字第1號裁定
具行政處分性質者,於修正行政訴訟法施行後,仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」因此截至目前為止,絕大多數以此專章為基礎提起訴訟的案件,都被法院認為「無從適用本章規定」而以「訴不合法」駁回

壹、前言

  民國109年1月15日修正公布之行政訴訟法,增訂了第二編第五章「都市計畫審查程序」(第237條之18至第237條之31),並自同年7月1日施行,惟行政訴訟法施行法第14條之5規定:「(第1項)修正行政訴訟法施行前已發布之都市計畫,不適用修正行政訴訟法第二編第五章都市計畫審查程序之規定。(第2項)修正行政訴訟法施行前發布之都市計畫,具行政處分性質者,於修正行政訴訟法施行後,仍適用行政訴訟法有關違法行政處分之訴訟程序。」因此截至目前為止,絕大多數以此專章為基礎提起訴訟的案件,都被法院認為「無從適用本章規定」而以「訴不合法」駁回。

  目前適用本章規定的法院裁判,僅有臺北高等行政法院110年度都全字第1號裁定,聲請人係依行政訴訟法第237條之30聲請停止執行。本件為都市計畫審查程序專章於我國司法實務上的首次實踐,法院對於條文的解釋適用,具有相當之參考價值,本文將簡要整理本件的案例事實及法院見解,希望能讓讀者快速了解並吸收其中的重點。

貳、本件案例事實及法院見解

一、爭訟概要

  內政部於109 年7月15日及同年月27日分別核定109年新莊主要計畫通盤檢討案及109年泰山主要計畫通盤檢討案,於109 年8月4日發布實施。新北市政府依109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案之內容,擬定細部計畫之變更案,並於109年8月3日核定公告109年新莊細部計畫通盤檢討案及109年泰山細部計畫通盤檢討案,於109年8月5日實施。本件聲請人不服109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案與109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案之內容,以「內政部」及「新北市政府」為相對人,聲請暫時停止適用或執行前開都市計畫。

二、聲請意旨

  聲請人主張其為A、B二地之所有權人,其中B地係新北市政府於107年4月30日自A地分割出來,並變更為道路用地,而新北市政府之分割行為造成其損失,且分割時未為通知,違反行政程序法相關規定。

  聲請人另主張,新北市政府規劃要廢止位於109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案範圍內之三和路及三泰路,並在聲請人所有之A地及B地旁開闢30米之道路,故必須徵收B地並拆除其上之房屋,以達到將道路轉角改為圓弧狀之設計。然而,如保留原本道路轉角之直角設計,即不須採取強拆民房及徵收民地等對人民為損害最大之方式;且如相對人新北市政府不公告廢止三和路及三泰路,系爭房地即不須被徵收及拆除,而考量到三和路、三泰路係新北市泰山區民眾及大學新村賴以出入中正路之唯一道路,且為輔大學生賴以往來泰山或新莊之重要道路,再參酌三和路、三泰路等道路倘被廢止,將致救護車無法直接通行至輔大醫院等情,堪認仍有保留三和路及三泰路兩條道路之必要。

  基此,聲請人依行政訴訟法第237條之30聲請暫時權利保護,並聲明:109年泰山、新莊主要計畫通盤檢討案及109年泰山、新莊細部計畫通盤檢討案關於市地重劃實施部分、B地之徵收及其上房屋之拆除,以及廢止三和路、三泰路之施行部分,於本院110年度都訴字第1號都市計畫審查程序事件終結前,暫時停止適用及執行。

三、法院見解

(一)關於行政訴訟法第237條之30之說明及審查模式之建構

  法院首先指出,行政訴訟法第237條之30係參考德國法之規定,直接創設一種專門適用於都市計畫審查程序的暫時權利保護類型,而揆諸行政訴訟法第237條之30第2項所準用之行政訴訟法相關條文,亦可知此一類型顯然類似於行政訴訟法第298條規定之定暫時狀態處分,因此本條之適用,自得參酌行政訴訟法關於「定暫時狀態處分」及德國學說與實務見解。

  法院接著指出,依行政訴訟法第237條之30第1項,本條要件有三:

1、限於爭執之都市計畫,至於聲請人應限於得提起本案訴訟,具原告適格之人民、地方自治團體或其他公法人;

2、為防止發生重大之損害或避免急迫之危險;

3、行政法院認為有定暫時狀態之必要。而依行政訴訟法第237條之30第2項準用同法第297條關於準用民事訴訟法第526條第1項之規定,聲請人對爭執之都市計畫及給予暫時權利保護之必要,應為釋明。

  於審查上,法院認為應採「階段審查模式」。關於此審查模式,本件判決中亦有簡要之說明,本文整理如下:

  1、基本概念:

除「利益衡量」外,亦應針對本案「有無勝訴可能性」進行審查,而以本案勝訴希望之審查為「先」,再佐以利益衡量。此在德國逐漸形成共同適用於不同類型之暫時權利保護之通說見解。

  2、法理基礎:

聲請人聲請法院暫時停止適用或執行都市計畫,所保全者為本案權利。因滿足性之處分可使聲請人在本案判決確定前先獲得權利之滿足,形同喪失其對本案訴訟原來具有之附隨性、暫定性等本質,而實現如本案訴訟之內容,且發揮類似於本案訴訟之效力。基於其影響之重大性,並平衡當事人雙方之利害,以及訴訟程序之充分性及完整性等考量因素,此種暫時權利保護之聲請,必須其本案權利存在之蓋然性較高時,始得謂有准許之必要性。因此,於聲請人本案權利存在之蓋然性較高時,法院始有必要以較為簡略之調查程序,依其提出之有限證據資料,權宜性並暫時性地決定先給予其適當之法律保護,以免將來之保護緩不濟急。

  3、審查三階段:

  第一階段:「本案勝訴希望之審查」。本案顯有勝訴希望,准許假處分或其他各種暫時權利保護;本案顯無勝訴希望,則駁回聲請。

  第二階段:「本案勝訴希望之審查」配合「利益衡量」。當本案之勝、敗訴希望並非明顯時,假處分之准駁,原則上仍取決於勝訴或敗訴希望的「蓋然性」。但當假處分之准或駁的結果,嗣後不能,或至少相當難以回復至准駁前的原始狀態時,則假處分之准駁,取決於原始狀態有無回復的可能(利益衡量)。

  第三階段:純粹「利益衡量」。當本案勝、敗訴均有可能或完全不明時,則准許假處分所致之利益與該利益的輕重程度,決定假處分之准許或駁回。

(二)本件之審查

  聲請人為B地所有權人,而B地位於109年泰山主計、細計通盤檢討案範圍內,且聲請人已就109年泰山主計、細計通盤檢討案提起行政訴訟,故聲請人就此聲請暫時權利保護,自屬適格。

  B地係於87年泰山主要計畫案中變更為道路用地,並納入市地重劃範圍,109年泰山主計、細計通盤檢討案就此部分並無變更,僅就市地重劃部分由未限制公辦或自辦之方式完成,變更為原則上以公辦方式完成。準此,聲請人無從依都市計畫審查程序專章請求審查關於B地屬於道路用地部分之計畫是否合法,故聲請人就此部分之主張顯無勝訴之望。至於B地部分之市地重劃,雖有方式之變更,但聲請人並未釋明B地該部分之變更對聲請人而言,究竟有何重大之損害或急迫之危險,故聲請人就此部分聲請暫時權利保護,顯無必要。

  B地雖係由新北市新莊地政事務所於107年4月30日辦理地籍逕為分割,惟仍不影響其所在位置於87年即已變更為道路用地之事實,就此部分,聲請人容有誤會。而聲請人是否因分割行為受有損害,與109年泰山主計、細計通盤檢討案無關。

  聲請人主張因新北市政府規劃要廢止三和路及三泰路,而在A地及B地旁開闢30米之道路,致B地將被徵收,其上房屋將被拆除。然查,B地係因位於主要計畫道路交叉口,基於交通安全劃設半徑10公尺之道路截角,方於87年變更為道路用地,與三和路、三泰路是否廢止並無相干,聲請人亦未舉證釋明廢止三和路、三泰路與B地將被徵收、其上房屋將被拆除之間的因果關係,故聲請人之主張並非可採。再者,三和路、三泰路係位於109年新莊主計、細計通盤檢討案之範圍內,並非位於109年泰山主計、細計通盤檢討案之範圍內,則聲請人就109年新莊主計、細計通盤檢討案之實施,既未釋明其等係直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益,則聲請人自難依都市計畫審查程序專章請求審查109年新莊主計、細計關於三和路、三泰路之計畫是否合法,自亦無從依行政訴訟法第237條之30規定聲請暫時權利保護。況依前揭計畫圖說,三和路、三泰路為現有巷道,非計畫道路,109年新莊主計、細計通盤檢討案並無任何變更,至新北市政府日後是否會規劃廢止三和路及三泰路,尚非審理109年新莊主計、細計通盤檢討案之合法性時所應審究。

  此外,聲請人雖主張系爭房屋有將被拆除之危險,但查,聲請人系爭房屋所在重劃區之自動搬遷期限為110年9月28日,如配合之,除依法除補償費外可再領取自動搬遷獎勵金,而若未予配合,僅係無法領取自動搬遷獎勵金,系爭房屋尚非有立即被拆除之危險;新北市政府的相關通知函文亦未敘明聲請人若未於該期限內自動搬遷,系爭房屋將如何拆除?何時拆除?是以,聲請人亦難釋明據其等將有重大之損害或急迫之危險,而有聲請暫時權利保護之必要。

  綜上,本件聲請人之主張,或非屬109年泰山、新莊主計、細計通盤檢討案所為之變更;或聲請人並未因109年新莊主計、細計通盤檢討案之變更,而直接損害、因適用而損害或在可預見之時間內將損害其權利或法律上利益者;或聲請人並未釋明目前有何將受有重大損害或急迫危險等情事,是難認有予暫時權利保護之必要,與行政訴訟法第237條之30規定之要件不合,應予駁回。

參、給考生的叮嚀──代結論

  本件裁定分析了行政訴訟法第237條之30的要件,並參酌德國法及學說見解,採取「階段審查模式」,使暫時權利保護的審查脈絡及框架變得明確,極具參考價值。本件裁定圍繞於第一階段本案勝訴希望之蓋然性審查,最後認為聲請人於本案顯無勝訴之望,因此裁定駁回,而未進入配合利益衡量的審查階段。此種審查模式是否會發展為實務通說?本件裁定的本案判決將會如何?未來實務上就都市計畫審查程序專章將有怎樣的實踐?皆是未來值得繼續關注的面向。而就目前而言,無論是「階段審查模式」之概念及法理基礎,或是都市計畫審查程序專章所涉及的各個條文或相關議題,皆值得各位考生留意。
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1.參:林明昕(2021),〈論行政訴訟法上之都市計畫審查〉,《月旦法學雜誌》,308期,頁44-61。