地方議員停權的行政救濟

2022/09/16
地方議員停權的行政救濟
臺北高等行政法院109年度訴字第774號行政判決涉及地方議員遭停權後如何救濟與法院如何定暫時狀態假處分等問題,且與地方議會自治權之行使有關,

臺北高等行政法院109年度訴字第774號行政判決涉及地方議員遭停權後如何救濟與法院如何定暫時狀態假處分等問題,且與地方議會自治權之行使有關,故受關注臺北高等行政法院109年度訴字第774號行政判決涉及地方議員遭停權後如何救濟與法院如何定暫時狀態假處分等問題,且與地方議會自治權之行使有關,故受關注臺北高等行政法院109年度訴字第774號行政判決涉及地方議員遭停權後如何救濟與法院如何定暫時狀態假處分等問題,且與地方議會自治權之行使有關,故受關注

壹、前言:

臺北高等行政法院109年度訴字第774號行政判決涉及地方議員遭停權後如何救濟與法院如何定暫時狀態假處分等問題,且與地方議會自治權之行使有關,故受關注。對於地方議員遭停權後之救濟路線此一爭點,本文將先介紹本案事實與相關爭議,整理李建良老師對相關議題之分析,與其對於法院相關見解之評論,提供考生參考。

貳、正文:

一、案例背景事實[1]:

甲為新竹縣議會議員,然而有另一位縣議員乙於民國109年5月以甲於臉書毀謗其名譽為由,提案移送新竹縣議會紀律委員會審議,要求禁止甲出席其餘議程。其後新竹縣議會紀律委員會於109年6月以甲違反紀律委員會設置辦法第5條第2款等規定為由,決議依同辦法第7條第4款規定,提案禁止甲出席109年8月10日至14日之第10次臨時會議程,經送請新竹縣議會109年6月第19屆第9次臨時會第1次會議決議通過(下稱系爭停權決議)。甲不服,欲針對此停權決議尋求行政救濟。

二、行政救濟途徑之擇定:

1. 停權決議非行政處分:

就救濟途徑之擇定,首須確定者,自係系爭停權決議之性質。對此,李建良老師認為,地方議會之議員係由地方自治團體之人民「選舉」而產生,其與經依公務人員任用法「任用」之公務員,或與國家形成上下隸屬關係之情形不同。地方議會對議員就紀律事項所作成之停權懲戒決定,並非上對下權利之剝奪,而是自治團體內部機關對於機關內部單元權限行使之限制。屬於創設法律狀態之決議,使議員於停權期間無法藉由參與會議以合議行使地方議會之自治立法權,以及行使對地方首長及相對主管質詢職權,惟此難認係機關「對外」發生法律上規制效力之單方行為,欠缺行政訴訟據以訴訟類型化之核心概念「行政處分」此一要素,因此無從直接援用以行政處分為程序標的之訴訟類型[2]。

2. 甲應提起一般確認訴訟

承前,系爭停權決議雖非行政處分,而是基於議會行政內部法中之決議,其仍是一個法律行為,且創設「禁止議員(甲)出席會議」此法律狀態,甲自得以之為程序標的,依行政訴訟法第6條第1項,提起一般確認訴訟,請求法院確認系爭停權決議違法而無效,以排除該決議之效力。

3. 甲有即受確認判決之利益:

依行政訴訟法第6條第1項規定,確認訴訟「非原告有即受確認判決之法律上利益者,不得提起之」,此乃確認訴訟關於原告訴訟利益之特別規定。查本件議員甲遭議會停權後,雖曾經行政法院定暫時狀態假處分[3],准予其於停權期間持續出席會議,然而甲此段時間出席會議所行使之職權是否有效?例如以投票表決方式審查預算、通過法案、其票數得否計入等,仍繫諸於系爭停權決議是否違法而無效,故應認甲之權利地位得經法院確認判決而獲得保障,其有受確認判決之利益[4]。

三、法院判決評析:

按臺北高等行政法院109年度訴字第774號行政判決,系爭停權決議之作成,並無法律依據,卻對受法律保留之議員職權行使進行限制,自有違法律保留原則,當屬違法,故法院判決確認新竹縣議會禁止甲出席第10次臨時會之決議違法。然本判決有云,「訴訟之所以劃分類型,無非藉由類型化,對勝訴之原告作成具有不同法律效力之判決,給予權利保護,容不應因囿於現行訴訟種類之規劃,反而妨礙原告透過訴訟實踐實體權利」,且「依行政訴訟法提起訴訟,即不限定於該法明文規定之訴訟類型」,最後法院認為原告所提起者乃「一般確認違法之訴訟」此一不存於現行行政訴訟法之訴訟類型,故其主文為「確認被告(新竹縣議會)第19屆第9次臨時會第1次會議禁止原告出席同屆第10次臨時會(民國109年8月10日起至同年月14日止)之決議違法」。

然而針對行政法院此一見解,李建良老師提出如下兩點疑問:1. 本判決並未說明本案何以有創設「非該法明文規定之訴訟類型」之必要;2. 本判決所稱「確認系爭停權決議違法而無效」,究係「確認系爭停權決議違法」,抑或「確認系爭停權決議無效」?若為後者,何以判決主文不直接明示系爭停權決議「無效」?且何以此種確認判決不在行政訴訟法第6條第1項前段所稱確認公法上法律關係「不成立」之確認訴訟內?[5]

李建良老師進一步指出,此二爭點思考關鍵在於確認議會行為「違法」或「無效」,其規範效力是否有所不同。前已論及系爭停權決議並非行政程序法第92條所稱之行政處分,當無行政程序法第110條第3項所賦予違法行政處分之實質存續力[6]。換言之,該議會決議既然違法,即屬無效,其所創設之法律狀態亦自始不存在。本判決之真意若是確認系爭決議「無效」,就行政訴訟法之現行規定以論,本可歸類為行政訴訟法第6條第1項前段之一般確認之訴,實無另行創設「一般違法確認訴訟」之必要[7]。

參、結論:

地方議員若遭議會決議違法停權,得向行政法院請求救濟。近期實務見解認為該決議並非行政處分,原告所提之訴應為非現行法定訴訟類型之「一般確認違法訴訟」,然而學者認為原告提起行政訴訟法第6條第1項確認公法上法律關係不存在之訴已足,於本類案件法院尚無須另行創設新的訴訟類型。

肆、給考生的話:

如面對相類似考題,考生應注意停權決議之性質,蓋實務和學說均認為因其並未對外發生效力,並非行政處分,自無從以撤銷訴訟救濟之。若行有餘力,可以進一步點出學者認為該決議既非行政處分,無從適用行政程序法第110條第3項,則決議違法自等於自始無效,其所創設之法律狀態亦自始不存在。

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[1] 背景事實經本文簡化,有興趣者請自行參照北高行109年度訴字第774號判決。

[2] 李建良,〈地方議員停權的行政救濟(之三)──議會行為、訴訟類型與訴訟利益〉,《台灣法律人》,第11期,頁172,2022年5月。

[3] 臺北高等行政法院109年度全字第19號行政裁定。

[4] 李建良,同前揭註2頁176。

[5] 李建良,同前揭註2頁175。

[6] 行政處分未經撤銷、廢止,或未因其他事由而失效者,其效力繼續存在。

[7] 李建良,同前揭註2頁176。