疫情下的定性困境 ──一般處分與法規命令之區分

2022/09/16
疫情下的定性困境 ──一般處分與法規命令之區分
自 Covid-19 爆發以來,世界各國為因應防疫,皆祭出不同的防疫措施。,在積極抗疫的同時,也產生了諸多法治亂象,諸如例如法律保留原則、比例原則等合法性疑義自 Covid-19 爆發以來,世界各國為

前言

自 Covid-19 爆發以來,世界各國為因應防疫,皆祭出不同的防疫措施。在積極抗疫的同時,也產生諸多法治亂象,諸如法律保留原則、比例原則等合法性疑義。因此,防疫措施的相關爭議自然成為學者的關注對象,進而體現在法研所的考題中。而防疫措施的相關爭議中,以「定性」最為困難──尤其是「一般處分與法規命令之區分」,111 年台大、政大法研所的考題皆涉及此爭議,以下僅簡要介紹 111 年台大法研所的考題是如何包裝本爭點,再說明二者的區分方式。

本文

111 年度台大法研所第 1 題(簡化)

2019 年底新冠肺炎由大陸武漢蔓延至全球,形成國際性疫情(Pandemic),台灣為因應此一疫情在台灣傳染及蔓延,依傳染病防治法第 17 條規定,成立中央流行疫情指揮中心,並指定衛生福利部部長 陳時中擔任指揮官,統一指揮、督導及協調各級政府機關。在成立疫情指揮中心後,台灣因疫情一度嚴峻,指揮中心指揮官爰於某日下午二時召開之記者會中,宣布即日起禁止全國醫護人員及高中職以下教職員及學生出國,並於數日後,由相關部會公告此一禁令,溯及記者會宣布日起生效。請問:中央流行疫情指揮中心公告禁止醫護人員及高中職師生出國,依行政程序法應踐行何種正當法律程序?

題型分析

本題詢問指揮中心於公告出國禁令時,「依「行政程序法」應踐行何種正當法律程序,題旨既強調「依行政程序法」,此時可以思考的是:行政程序法有何程序規定?觀察行政程序法的架構可以發現,第一章總則的規定適用於全部情形,而第二章以後,則因應不同類型的行政行為,訂有不同的程序要求,由此可見,要回應「依行政程序法應踐行何種正當法律程序」,首先必須判斷:出國禁令究竟屬於何種行政行為?

一般處分與法規命令之區分

行政處分乃針對「特定之人」、「具體事項」所為之規制,法規命令則針對「不特定之人」、「抽象事項」所制定之法規範,二者看似截然二分,然而,究竟如何判斷「特定、不特定」、「具體、抽象」實屬不易,更何況,一般處分進一部放寬行政處分「特定之人」的要件,僅要求「依一般性特徵可得特定」即足,然而如此廣泛、抽象之判斷標準,更為區分時增添不少困難。

「依一般性特徵可得特定」的判斷

就對象是否「特定」之判斷,學說上就認定時點有不同看法。部分學說認為應於「處分作成時」即可得確定,否則不僅將混淆法規範及行政處分之特徵,並且產生如何起算此種一般處分之生效及法律救濟時間之問題。然而,多數學說認為,一般處分之相對人除在處分作成時,相對人範圍人數已經確定者外,亦包含在處分作成時尚無法確定,但有透過「類別」描述予以確定之可能者。

「具體事項」的判斷

就事項是否「具體」之判斷,原則上可以「規範效力一次性或反覆性」作為判斷標準。然而,於一般處分與法規命令區分之情形,往往具反覆性,則是否此等措施皆屬法規命令?事實上,「規範效力一次性或反覆性」僅僅作為諸多判斷標準的其中一種,學說上仍有其他不同的輔助判斷標準,例如:可藉由具體空間關聯、具體時間關聯,判斷事項是否具體,或只要促使行政機關作成具有持續性效力之下命或禁止之「原因事件」屬於一個具體生活事實即屬具體事項,亦有以具體與否,應視規制當下是否有具體變動特定人權義關係之意思,若仍須待行政機關適用時始具體化當事人權義關係,即可認具有反覆施行性質而屬抽象事項等標準。

結論

綜合以上說法,以下提供簡要之答題要點:

一般處分與法規命令之區分:出國禁令為一般處分

出國禁令的規範對象限於「醫護人員、教職員及學生」,依一般性特徵可得特定,但是否為「具體事項」則較有疑義,因為出國禁令在生效期間內具有反覆性,因此有賴其他判斷標準,考量「促使行政機關作成出國禁令的原因事件──『本次新冠肺炎爆發』,為具體生活事實」,及「出國禁令作成當下即已對所有規範對象產生具體的禁制關係,無須待行政機關作成後續措施」,應可認為出國禁令之性質為一般處分。

一般處分適用之行政程序法規定

作成一般處分時,原則上應依行政程序法(下同)第 96 條第 1 項第 2 款,記明理由,但依第 97 條第 4 款,若已經公告,例外無須記明理由;依第 100 條第 2 項,無須送達相對人,而得以公告或刊登政府公報或新聞紙代替;依第 102 條,原則上應給予該處分相對人陳述意見之機會。

給考生的叮嚀

「定性」為行政法考題中最基礎、同時也是最困難的一環,考生往往會在寫出行政行為的要件後,即理所當然地給出結論,而欠缺進一步涵攝,此為寫題大忌,例如於一般處分及法規命令之區分上,即便不知道上開區分的見解,仍應該具體涵攝「特定之人」、「具體事項」此二要件,才能避免論述空洞。

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[1] 陳敏(2016),《行政法總論》,九版,新學林,頁336。

[2] 吳庚、盛子龍(2020),《行政法之理論與實用》,修訂十六版,三民,頁301-302;許宗力(2020),〈第十一章:行政處分〉,《行政法(上)》,翁岳生主編,增訂四版,元照,頁629-630;蕭文生(2010),〈禁停紅線.一般處分.對物一般處分-評最高行政法院九十七年裁字第四九○五號裁定〉,《月旦裁判時報》,第4期,頁32-41。

[3] 許宗力(2020),〈第十一章:行政處分〉,《行政法(上)》,翁岳生主編,增訂四版,元照,頁629-633。

[4] 吳庚、盛子龍(2020),《行政法之理論與實用》,修訂十六版,三民,頁302-303。

[5] 林明鏘(2019),《行政法講義》,修訂五版,新學林,頁200。